Практика работы саморегулируемых организаций в области обеспечения промышленной безопасности
Котельников Владимир Семенович
Генеральный директор ОАО НТЦ «Промышленная безопасность», д.т.н., профессор
Перейдя по ссылке, можно ознакомиться с презентацией к указанному докладу
Принятие базового федерального закона о саморегулируемых организациях, а также введение обязательного саморегулирования в ряде схожих областей предпринимательской деятельности, в частности: строительные отрасли, области энергетических обследований, теплоснабжения, инициировало создание саморегулируемых организаций и в области промышленной безопасности.
Возникает вопрос: а есть ли перспективы у такого института саморегулирования? Для того, чтобы ответить, необходимо обратиться к российскому опыту саморегулирования. А также учесть специфику государственного регулирования в области промышленной безопасности. Анализ существующей на сегодняшний день практики использования саморегулирования, что саморегулирование активно развивается в тех сферах деятельности, где есть потребность в повышении стандартов рыночного поведения. Где имеется адекватная нормативно-правовая база, где необходимо поддерживать бизнес, наладить систему обратной связи с потребителем, конструктивный диалог бизнеса с государством.
Другими словами, там, где есть потребность устранить барьеры и экономически необоснованные ограничения, мешающие развитию бизнеса. Все это в полной мере касается предпринимательской деятельности, связанной с обеспечением промышленной безопасности. Будь то деятельность по изготовлению, монтажу, обслуживанию, ремонту технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, или проведение экспертизы промышленной безопасности, или подготовка работников, осуществляющих эксплуатацию на опасных производственных объектах и образовательных учреждениях.
С этой точки зрения саморегулирование в областях промышленной деятельности, связанной с обеспечением безопасности, имеет право на жизнь. С другой стороны, саморегулирование — это, прежде всего, регулирование рынка и сферы деятельности самими участниками рынка. А что сегодня может регулировать СРО, создаваемое на этих областях предпринимательской деятельности? Да, практически ничего. Ведь, любая деятельность, связанная с обеспечением промышленной безопасности, всегда регулировалась только государством. До недавнего времени мы были уверены, что это единственно правильный путь, по — другому быть не может и не должно быть.
Даже когда происходили аварии, их причину искали в человеческом факторе, в тяжелой экономической ситуации, вынуждающей собственника использовать изношенное оборудование, пренебрегать вопросами безопасности. Но только не в изъянах государственного регулирования.
Радует, что времена меняются, становление гражданского общества сопровождается тем, что люди стали подвергаться сомнению в устоявшихся истинах. И, главное, появилась альтернатива государственному регулированию. Стало окончательно ясно, что нынешняя система государственного регулирования предпринимательской деятельности, связанная с обеспечением промышленной безопасности, себя исчерпала. Она не отвечает реальным интересам государства и бизнеса, поскольку не гарантирует требуемый уровень качества и не несет ни правовой, ни финансовой ответственности за возможный ущерб.
Наиболее перспективным выходом из сложившейся ситуации является создание института саморегулирования. Но для этого необходимо, чтобы государство само осознанно передавало свои функции по регулированию рынка организациям саморегулирования. В противном случае накопившиеся проблемы не только будут мешать развитию бизнеса, но и могут привести к неоправданному увеличению риска аварий и катастроф. В качестве примера остановлюсь на саморегулировании в области промышленной безопасности.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается почти 3700 организаций, имеющих лицензию Ростехнадзора и занимающихся экспертизой промышленной безопасности, главной целью которых является предотвращение аварий и техногенных катастроф. За четверть века существования системы экспертизы промышленной безопасности на счету этих организаций миллионы экспертиз, сотни, а может и тысячи спасенных жизней.
У экспертизы много достижений, но еще больше проблем, которые мешают полноценной реализации задач, возложенных на экспертные организации, снижают эффективность экспертизы, а следовательно, — и уровень промышленной безопасности опасных производственных объектов.
Это, прежде всего, проблема в нормативно-методической базе, отсутствие у экспертной организации необходимых стимулов качественного выполнения работ, отсутствие механизма очистки рынка от «недобросовестных участков», высокий уровень коррупции при утверждении экспертных заключений, отсутствие действенных механизмов правовой и финансовой ответственности экспертных организаций за выполнение своих обязательств перед потребителями услуг. Это далеко не полный перечень. Широкое внедрение саморегулирования в различных отраслях профессиональной предпринимательской деятельности. В настоящее время саморегулирование в той или иной форме присутствует в 53 областях российского бизнеса. Подсказал участникам рынка экспертизы выход из сложившейся ситуации — это создание института саморегулирования.
С января 2010 года идет процесс создания таких саморегулируемых организаций. Сейчас в государственном реестре числится уже 18 таких организаций, объединяющих почти 850 экспертных организаций. Важно подчеркнуть, что механизм формирования таких саморегулируемых организаций запускается снизу, самими экспертными организациями, осознавшими важность и нужность саморегулирования.
Согласно данным опроса участников рынка экспертизы, основными причинами объединения экспертных организаций является их желание наконец-то улучшить ситуацию на рынке. Но можно ли считать эти саморегулируемые организации, которые сегодня внесены в государственный реестр, саморегулируемыми? Конечно, нет. Ничего регулировать на рынке экспертизы они не могут. Кто устанавливает порядок осуществления деятельности? Государство. Кто осуществляет выдачу лицензий? Государство. Кто контролирует деятельность? Государство. Даже заключения действий промышленной экспертизы и то утверждает государство, беря на себя фактическую ответственность и тем самым давая повод некомпетентным экспертным организациям существовать на рынке.
Этим саморегулируемым организациям ничего не остается. Надо признать что создание саморегулирующих организаций в области промышленной безопасности обусловлено прежде всего наличием определенных ожиданий участников рынка, что государство осознает необходимость коренных изменений в соответствующих областях предпринимательской деятельности.
Проиллюстрируем это на примере промышленной безопасности. В июне 2010 года руководители четырех комитетов Государственной Думы пятого созыва выступили с инициативой внести изменения в Федеральный закон 116 в части введения обязательного саморегулирования и проведения экспертизы промышленной безопасности. Что же делали исполнительные власти? Правительство Российской Федерации в лице Минэкономразвития 2 года не может определиться поддержать или не поддержать саморегулирование в области проведения экспертизы промышленной безопасности. Или же отдать предпочтение внедрению в этой области государственной аккредитации экспертных организаций. Подобная двойственная позиция нашла свое отражение в тексте нового федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности, где записано: «Лицензирование деятельности по введению экспертизы промышленной безопасности прекращается со дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего установление аккредитации или саморегулирования данного вида деятельности». Такой же текст записан и в концепции совершенствования государственной политики.
При этом получается даже три варианта решения. Может быть, регулирование, может быть, аккредитация, а может быть, бизнесу вместо одной нагрузки в виде лицензирования повесят две — государственную аккредитацию и обязательное саморегулирование. Кроме того, очень интересно кто и как будет определять меру развития экспертного сообщества.
Одно радует, что государство наконец-то согласилось с тем, о чем много лет говорило экспертное сообщество. Такие элементы правового регулирования, экспертизы, как лицензирование и утверждение Ростехнадзором заключений себя изжили.
Появился официальный отзыв Правительства на законопроект. «С учетом указанных замечаний, правительство Российской Федерации не поддерживает законопроект в представленной редакции». Следует отметить, что этот проект является практически аналогом Федерального закона N 261 » Об энергосбережении». Там конкретно была посвящена глава обязательствам членства саморегулирования. Но отклонили.
Но обращает в то же время на себя внимание, что в отзыве не говорится об альтернативном предложении Минэкономразвития, которое было неоднократно в докладах и переписано из выступлений прежнего руководителя этого ведомства. Оно сводится к следующему. Учитывая успешный опыт аккредитации в рамках добровольной единой системы оценки соответствия в области промышленной и экологической безопасности, целесообразно осуществлять замену механизма лицензирования институтом аккредитации экспертных организаций, осуществляющих экспертизу промышленной безопасности.
Время было несколько упущено. Народные избранники готовились к выборам 4 декабря, и в депутатском корпусе Государственной Думы шестого созыва не осталось инициаторов законопроектов. Поэтому Государственная Дума отклонила законопроект. Надо отдать должное новому составу комитета Государственной Думы по вопросам собственности. Депутаты поняли крайнюю важность решения этого вопроса и уже 9 февраля на втором заседании комитета по этому вопросу рассмотрели концепцию новой редакции законопроекта, предусматривающую создание института саморегулирования в области проведения экспертизы промышленной безопасности. При подготовке были учтены все замечания, которые были изложены в официальном отзыве.
Законопроектом предусмотрено, что создание и функционирование саморегулируемой организации в области проведения экспертизы промышленной безопасности должно осуществляться в соответствии с требованием федерального закона о саморегулируемых организациях. А государственный надзор за деятельностью таких саморегулируемых организаций, в соответствии с требованиями закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом законопроектом устанавливаются особенности приобретения статуса саморегулируемых организаций в области проведения экспертизы промышленной безопасности.
В качестве инициаторов законопроекта выступили председатели комитета Государственной Думы по собственности Сергей Анатольевич Гаврилов и один из его заместителей Владимир Игоревич Афонский.
Проект федерального закона был направлен письмом Государственной Думы в правительство. В результате тянулось это очень долго и все сроки были сорваны. При этом Минэкономразвития в очередной раз заявило о целесообразности лицензирования института аккредитации экспертных организаций. Они написали свое мнение: «Накопленный опыт работы единой системы оценки соответствия в области промышленной безопасности, наличие у этой системы регулярно оптимизируемого фонда нормативно-технической документации, существенная гармонизированность с требованиями международных стандартов».
Конечно, приятно, что Минэкономразвития столь высоко оценивает деятельность единой системы оценки, органом по аккредитации которой является возглавляемый мною ОАО НТЦ «Промышленная безопасность». Но цифры свидетельствуют об ином. В настоящее время в единой системе числится всего 12% экспертных организаций. И их количество из года в год падает. Членами же саморегулируемых организаций являются уже 35% организаций, работающих на рынке экспертизы. Получается, что экспертное сообщество сейчас формируется не в рамках аккредитации, а в рамках саморегулирования.
Действительно, в рамках единой оценки соответствия разработаны жесткие современные требования к экспертным организациям. Но для бизнеса сейчас гораздо важнее современная нормативная база по порядку проведения экспертизы промышленной безопасности, учитывающей отраслевую специфику. Орган по аккредитации в единой системе оценки соответствия проводит инспекционный контроль за действием аккредитованных им организаций, но его эффективность естественно ниже того контроля, который осуществляет само СРО. Так как общая имущественная ответственность заставляет СРО более ответственно подходить к тому, что в их рядах присутствуют только организации, действительно способные выполнять качественно свою работу.
Очень важно отметить, что проверки проводятся квалифицированными специалистами в данных конкретных областях экспертизы. Получается проверка равных себе. Непонятно и как Минэкономразвития с помощью аккредитации предлагает решить насущные проблемы экспертизы промышленной безопасности. Это нам необходимо разработать нормативные документы, победить коррупцию, создать механизм обеспечения ответственности экспертных организаций за результаты работы. Наверное, надо еще какое-то время, чтобы все поняли, что альтернативой лицензированию может быть только саморегулирование. Поэтому истоки проблемы экспертизы надо искать не в порядке подтверждения компетенции предпринимателя, а в стандартизации его деятельности. Это то, чего государство не смогло и уже не сможет сделать самостоятельно, без помощи бизнеса. Надо отдать должное Ростехнадзору, который не согласился с мнением Минэкономразвития о введении государственной аккредитации экспертных организаций, и в подготовленном Ростехнадзором проекте заключения это предложение Минэкономразвития не было учтено.
Проект Ростехнадзора с заключением Правительства был направлен в федеральные органы исполнительной власти. Но, к сожалению, от министерств и ведомств никакой реакции не последовало. Хочется надеяться, что государственные интересы возьмут верх над ведомствами, что Государственная Дума и Правительство найдут правильное решение, что сделает работу экспертных организаций более эффективной и в конечном счете позволит повысить уровень промышленной безопасности опасных производственных объектов. Мы же, со своей стороны, полагаем, что единственно верным шагом в этом направлении является введение саморегулирования в области проведения экспертизы промышленной безопасности. А пока нам остается на деле доказывать исполнительной власти преимущества саморегулирования, пытаясь убедить чиновников в нашей правоте.
по материалам III Межотраслевой конференции
«Промышленная безопасность 2012.
Государственная реформа по совершенствованию системы
Промышленной безопасности» Москва, 14 июня 2012
